Asignación_Universal_por_Hijo_en_Mar_del_Plata

Introducción

Ante la asunción de un nuevo gobierno, en diciembre del año 2015, de un signo político contrario al que venía gobernando la Argentina en los últimos tres periodos presidenciales, se abre un nuevo escenario en nuestro país en el cual lo proyectado y construido en los periodos anteriores pone en duda su continuidad. El lema del gobierno ascendente bajo la fórmula presidencial Macri-Michetti por medio de la coalición Cambiemos, es el del cambio como su etiqueta lo indica. Por lo tanto resulta interesante analizar en qué áreas este nuevo gobierno planea romper con el pasado, ya que todo cambio es planteado como una ruptura con lo acostumbrado.

La noción de ruptura con el pasado, no es nueva en la política de nuestro país.  En términos económicos y sociales, hacia el año 2003, el gobierno ascendente bajo la fórmula Kirchner-Scioli, también se postulaba como una ruptura con el pasado menemista, lema que continuo presente en los siguientes dos periodos kirchneristas, bajo la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. La incógnita que subyace es si en el nuevo gobierno de la Alianza Cambiemos habrá continuidades en el camino de protección social iniciado por el kirchnerismo.

Una de las áreas en las que se innovó en estos gobiernos, fue el de la protección social, es por esta razón que este trabajo se centrará en este tópico. Específicamente, nos centraremos en el área de las transferencias monetarias ya que es una área que trasciende tanto a los gobiernos menemistas, kirchneristas, y hoy en día al gobierno macrista, presente en la Ley N° 24.714 que tiene vigencia desde el año 1996; y que ha ido transformándose y adquiriendo distintas formas en virtud de la visión sobre protección social subyacente a cada gobierno. Además las transferencias de ingresos han demostrado ser de gran relevancia a lo largo y ancho de América Latina para combatir las causas fundamentales de la pobreza y su transmisión intergeneracional, según la literatura antes mencionada.

El objetivo principal de este trabajo es hacer una predicción acerca del futuro de las transferencias monetarias como una modalidad dentro del área de la protección social, a partir del nuevo gobierno de Cambiemos. Para poder realizar esta predicción, nos proponemos los siguientes objetivos específicos. Por un lado, describir el marco teórico de la protección social en términos generales, para obtener una noción de lo que se entiende por protección social y específicamente la modalidad de transferencias monetarias y sus diversas aplicaciones. En segundo término, nos proponemos analizar la evolución de las transferencias monetarias en la Argentina, y las nociones de protección social subyacentes a ellas. Por último, la propuesta es hacer un análisis en términos discursivos, y legislativos, de las propuestas y acciones concretas del nuevo gobierno en los términos de transferencias monetarias en el periodo que va desde su asunción hasta Junio de 2016.

El primer apartado de este trabajo, describirá la protección social desde una perspectiva teórica, focalizándose sobre la modalidad de las transferencias monetarias contributivas y no contributivas. En un segundo apartado, se desarrollarán las políticas de transferencias monetarias aplicadas en los gobiernos menemistas primero y en los gobiernos kirchneristas luego, y la noción de protección social que las envuelve. En un tercer apartado, se incluirá un análisis tanto del discurso como de los decretos/proyectos legislativos presentados desde fines de 2015 hasta la actualidad por el nuevo gobierno. Por último, se incluyen unas reflexiones finales que intentarán proporcionar una respuesta a la pregunta que guía el trabajo.

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  1. Protección social: una aproximación teórica

El término protección social ha adoptado diversos significados a lo largo de la historia de la política social. Las concepciones de Estado y su vinculación al mercado, son una base para comprender que es lo que se entiende por protección social, y a que áreas de la vida social está vinculada.

¡Que Dios lo proteja!” Esta expresión tan popular en los siglos de creencia religiosa expresaba el sentimiento entonces compartido por toda la comunidad de que, para que la criatura humana estuviera verdaderamente protegida contra todas las contingencias de la existencia, era necesario que una Omnipotencia tutelar la tomara íntegramente en sus manos. (Castel, 2004: 113)

Efectivamente la creencia en una protección basada en una omnipresencia ha sido dejada de lado, varias décadas atrás, para ser reemplazada por una visión en la que la protección de los individuos deber ser asegurada por ellos mismos, o en su defecto por el Estado. La creencia en una seguridad social innata no puede ser sostenida, y por tanto la protección social pasa a ser una necesidad de la condición humana. Estar protegido desde un punto de vista social según Castel (2004), implica que las condiciones sociales mínimas de la independencia sean aseguradas a todos los individuos, como parte de sus derechos, siendo esta la condición de posibilidad de una sociedad de semejantes.

Luego de la crisis económica de 1929, surge una nueva concepción de Estado: el Estado de Bienestar, la cual se expandió a lo largo de América Latina a mediados del siglo XX, y que puede dividirse utilizando la tipología de Esping y Andersen en tres tipos diferentes: liberal-residual, conservador-corporativo y social-demócrata. El Estado liberal-residual supone la primacía del mercado en la provisión de bienes sociales con un bajo gasto en servicios sociales. Por otro lado, el modelo corporativo financia las políticas sociales por medio de impuestos relacionados al trabajo y se basa en la protección del mismo. El Estado social-demócrata es de los tres, el modelo que asigna mayor presupuesto a las políticas sociales financiadas con impuestos progresivos.

Esto modelos de Estado de Bienestar están pensados para aplicarse a los países europeos y escandinavos, a pesar de ello Isuani (2009) sostiene que el Estado argentino en las etapas del keynesianismo (peronismo) y el neoliberalismo (menemismo), podría asociarse con el modelo corporativo de los estados europeos, ya que está dirigido a la protección laboral y el mercado de trabajo. De esta manera, podríamos decir que la protección social se encuentra fuertemente vinculada al ámbito laboral. El trabajo entonces, es el elemento por medio del cual el ciudadano consigue la afiliación a la sociedad, como la vía para obtener una identidad y el reconocimiento social, como señalan Isuani y Nieto (2002).

Sin embargo, esta fuerte ligazón entre trabajo y protección de la cultura occidental, entre 1980-2000 fue diluyéndose según Castel (2004), ya que ha aumentando la cantidad de personas que no se encuentran dentro del mercado de trabajo debido a la flexibilización laboral y fragmentación de los empleos, y a las cuales hay que atender de todos modos. La ciudadanía ya no se encuentra vinculada al estatuto del trabajo como en el pasado, ya que solo una pequeña fracción de la población podría identificarse con ella, y por lo tanto surgen nuevos regímenes de protección social ligados a nuevas concepciones de ciudadanía.

Por lo tanto, se promovió un nuevo régimen de protección social entre 1990-2000, que se orienta hacia las personas que no tienen un vínculo con el trabajo. El nuevo régimen se encuentra vinculado a la: flexibilización, diversificación por la especificidad de problemas que trata, e individualización en la implementación. Es decir que hay una discriminación positiva en función de que hay una identificación de situaciones particulares e individuos. Este cambio involucra además una concentración de los gastos sociales en las capas sociales más vulnerables y desprotegidas. Este tipo de protección social además involucra una contraprestación por parte de la persona asistida, en forma de trabajo generalmente.  En cierta medida, la necesidad de una contraprestación laboral por la protección recibida, indica que aun hay una continuidad de la visión que concibe al trabajo como central para la ciudadanía.

La transferencia de ingresos a los sectores más vulnerables de la sociedad es uno de los tipos de protección social aplicados  para combatir la exclusión social, que no se encuentra vinculada directamente al empleo. Las transferencias se hallan vinculadas a la noción de ingreso ciudadano y como señalan Isuani y Nieto (2002), se encargan de disminuir las presiones que las personas tienen para encontrar un empleo, y de generar un poder de compra de los bienes y servicios necesarios para una vida digna. Además ayudan a disminuir la brecha social entre las franjas más ricas y las más pobres de la población. Las mismas pueden ser tanto contributivas como no contributivas.

Los esquemas prestaciones no contributivas se comenzaron a aplicar en América Latina en la década del 90, en países: como Brasil, Honduras, México, Ecuador; y a partir del 2000 y los años recientes en: Nicaragua, Colombia, Chile, Uruguay, Perú, El Salvador, Republica Dominicana, Costa Rica y la propia Argentina. Lo que demuestra que es una modalidad de prestación monetaria muy utilizada en la región.[1]Sintetizando sus similitudes y diferencias se puede decir lo siguiente:

Los programas tienen diseños, alcance, procedimientos administrativos, marco legal, condicionalidades, criterios de elegibilidad y ámbito de acción diferentes. El objetivo más inmediato, en general, es reducir los índices de pobreza e indigencia mientras que el de más largo plazo es romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. En su mayoría tienen condicionalidades (o corresponsabilidades) relacionadas con ciertos objetivos en materia de nutrición, educación y salud, especialmente en el caso de los menores. (Maurizio, 2009:3)

El caso Argentino es el caso de un país en el que la protección social ha estado vinculada al mundo del trabajo y al empleo formal a través de esquemas contributivos. Sin embargo, tal como describimos anteriormente, el proceso de precarización laboral y aumento de la desocupación, pusieron en jaque al sistema contributivo que se redujo significativamente. En el siguiente apartado sintetizaremos la evolución de las transferencias contributivas y no contributivas en nuestro país.

  1. Transferencias monetarias en Argentina (1990-2015)

Las transferencias monetarias contributivas fueron introducidas en la Argentina hacia el año 1957 por medio de la creación de la Caja de Asignaciones familiares para el personal de la industria. A partir de la década del 90, debido a la crisis económica del tequila, se implementó el Plan Trabajar y por medio de Ley nacional N° 24.714 se creó un régimen de asignaciones familiares promulgado parcialmente en 1996. Seguidamente en 2002 luego de la crisis económica y política de nuestro país, se implementó el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, para los trabajadores y sus familias. En el año 2009, la ley de asignaciones se modifica ampliando los beneficiarios de las transferencias, por medio de la asignación universal por hijo, destinada directamente a hijos de trabajadores.

El desarrollo de las transferencias monetarias, y la protección social en general, en Argentina, es atravesado por el paradigma focalización-universalización, por el cual se identifica al menemismo y kirchnerismo, como principales exponentes. Autores como Médici, Agis, Panigo y Cañete (2011), sostienen que se ha avanzado hacia la universalización casi completa de las asignaciones familiares. Asimismo podemos decir que este paradigma se encuentra inscripto en un paradigma más abarcativo que es el de La Reforma y Contra-reforma representada por estos mismos gobiernos.

2.1. La Reforma

Danani (2012) define a la década del 90 como un periodo de hegemonía neoliberal donde se redujo el perfil social y económico empresarial del Estado, lo cual se expresó en las privatizaciones de los servicios públicos, la descentralización de funciones del Estado nacional a los Estados provinciales, así como en la focalización del gasto social. Este último punto es el que nos interesa iluminar en este trabajo. Todas estas reformas hallaban su justificación en la necesidad de cambiar la estructura del Estado de Bienestar existente, por poseer problemas de eficiencia, eficacia y equidad, tal como señala Isuani (2009).

La focalización del gasto social es caracterizada como costo-efectiva por Gasparini y Cruces (2010). Estos autores reconocen que al estar las transferencias destinadas a la porción de la población más vulnerable únicamente, estas personas podrían recibir mayores montos de dinero, que con un programa universal. Analizando sus dificultades y falencias, reconocen que la identificación de la población a la que está destinada la asignación es más compleja que en un plan universal, lo cual puede generar errores en las asignaciones destinadas a personas por fuera de la población del plan, o excluyendo a personas que si deberían estar dentro de la población del mismo.

Por otro lado, la focalización se presenta como la llegada de las asignaciones a aquellas personas que al no estar sindicalizadas, no recibían las asignaciones en el pasado. Es decir que hay una redirección de fondos públicos a los sectores más desprotegidos, de mayor pobreza. Las prestaciones se otorgan teniendo en cuenta la situación puntual del beneficiario, por lo tanto toman un tinte individualista y particularista, que de alguna manera podemos sostener, genera una estigmatización negativa de los beneficiarios como caídos del sistema.

Tomando en cuenta los gobiernos menemistas, podemos identificar esta caracterización de la protección social focalizada. En 1994 se crea la Secretaria de Desarrollo Social, para aplicar y promover políticas paliativas de la pobreza.  Los principales objetivos eran brindar asistencia en lo social a la población que se encontrara en situaciones de emergencia, por medio de programas de vivienda o para la tercera edad, entre otros. Se aplicaron sesenta programas de los cuales únicamente seis eran subsidios personales o institucionales. Los programas que estaban a cargo de la secretaria, se catalogaron como: Subsidios institucionales, Acciones de la Dirección de Emergencia Sociales, Atención de pensiones no contributivas y Ayuda social a personas. El resto de los programas se encontraban bajo la órbita de los ministerios o del PAMI, entre otras instituciones.

Los programas de transferencias monetarias (contributivas y no contributivas) comenzaron a aplicarse a mediados de los noventa como una modalidad de intervención estatal. Clemente y Maglioni (2016) sostienen que estos programas continúan dentro de la línea de focalización ya que fueron aplicados para contrarrestar los efectos de crisis económicas puntuales. Esta modalidad de protección social por ende se muestra efectiva en el corto plazo ya que aseguran niveles básicos de consumo y se aumenta el capital social de los beneficiarios, ya que en su mayoría las transferencias se encuentran atadas a condicionalidades de tipo educativas o de salud.

En 1996 se crea el Plan Trabajar para generar posibilidades de empleo transitorio para personas desocupadas  en situación de pobreza, dada la crisis económica derivada de la crisis del tequila en México. El plan involucraba una contraprestación por parte del beneficiario que podía adoptar la modalidad de la ejecución de programas de infraestructura en las comunidades a las que pertenecían o la puesta en marcha de actividades productivas. Es decir que básicamente la contraprestación del plan era la mano de obra del beneficiario. En este mismo año se sanciona y promulga parcialmente la Ley de carácter nacional y obligatorio, N° 24.714 del Régimen de Asignaciones Familiares, la cual introducía en su primer artículo un sistema contributivo basado en principios de reparto a los trabajadores que presten servicios remunerados en relación de dependencia en la actividad privada, cualquiera sea la modalidad de contratación laboral que fueran beneficiarios de la Ley sobre Riesgos de Trabajo y beneficiarios del Seguro de Desempleo, y un sistema no contributivo para los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, y los beneficiarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez. Además quedan estipuladas en el artículo seis de la misma las prestaciones a: hijos de los trabajadores, hijos con discapacidad de los trabajadores, asignaciones prenatales, por ayuda escolar (ítem incorporado en 1999 por medio de la Ley N° 25.231), por maternidad, por nacimiento, por adopción, y por matrimonio. Todas estas asignaciones ligadas a hombres y mujeres trabajadoras. En los artículos posteriores además se establecen los montos de cada asignación.

En el año 2002, en el gobierno de Duhalde, se implementa el Plan Jefas y Jefas de Hogar Desocupados en respuesta  a la situación de crisis económica y política del país.[2] Este plan se crea bajo la dirección del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y tiene por destinatarios a los jefes y jefas de hogar desocupados con hijos menores, y no es combinable con otros programas. El plan constituye una transferencia monetaria fija de $150, por el cual los beneficiarios a cambio debían realizar “una contraprestación laboral o de capacitación y cumplimentar con los controles de salud y asistencia escolar en el caso de los menores” (Maurizio, 2009: 12). La obligación de una contraprestación laboral se adhiere al plan luego por decreto. Por medio de este plan, se incrementa el número de protegidos sociales a los ciudadanos que se encuentran por fuera del mercado laboral, pero la focalización sigue presente ya que gran parte de población asistida correspondía al 60% de la población más pobre del país[3]. Tanto el Plan Trabajar como el Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados buscaban solucionar problemas puntuales generados por las crisis económicas por las que atravesaba el país, más que generar un ingreso efectivo de estas personas a la ciudadanía.

2.2 La Contra-reforma

El periodo que comienza a partir del año 2003 y se extiende hasta el 2015, es identificado por Danani (2012) como la contra-reforma. La autora reconoce que en este periodo se llevaron a cabo un conjunto de políticas que de manera explícita criticaban la hegemonía neoliberal del ciclo anterior y proponían la conveniencia práctica y moral de intervenciones en sentido opuesto a las del periodo antecesor. En esta medida se avanza sobre la repolitización de las políticas, y la reparación de las consecuencias económicas y sociales sobretodo generadas en la época neoliberal. La producción de políticas estatales por lo tanto se halla relacionada a una reconstrucción tanto material como simbólica.

En el aspecto de la gobernabilidad, surge una revalorización del rol del estado, no solo en Argentina, sino en la oleada de gobiernos progresistas que asumen el mando de los países latinoamericanos durante el siglo XXI. En cuanto a las políticas sociales, Clemente y Maglioni (2016) identifican que se puede hablar de políticas sociales de tercera generación con una perspectiva redistributiva que implica un papel activo del Estado y la ampliación del gasto social. Además se hace presente la visión de la universalización que mencionamos previamente. Esta noción ligada a la niñez generalmente, se basa por un lado en la noción de los derechos humanos de que todo niño por nacer sobre territorio argentino posee el derecho a recibir una ayuda monetaria por parte del Estado. Por otro lado, rescata que se reducen errores de exclusión de la población que afecta, y además, se incluyen beneficiarios de la clase media, por lo cual  genera un mayor apoyo político para su sostenimiento.

Al asumir Néstor Kirchner la presidencia, postula un modelo basado en la acumulación productiva y la inclusión social. La inclusión social, que es el área que nos compete, buscaba promover el empleo, asegurar la seguridad social y la acumulación de capital humano. Se llevó a cabo una reformulación de los ingresos sociales por medio del Decreto N° 1506/2004 y la Resolución N° 825/2005 en relación al Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, por lo cual los beneficiarios del plan migrarían hacia dos planes que tenían por fin organizar las situaciones dispares incluidas en un mismo plan. Estos dos planes fueron: el Programa Familias por la Inclusión Social a cargo del Ministerio de Desarrollo Social y el Seguro de Capacitación y Empleo, a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. A diferencia del periodo anterior los programas surgen en periodos de retroceso de la pobreza y la indigencia, con el objetivo de generar una red de protección social para solucionar la transferencia de la pobreza entre generaciones de manera estructural.

La red de protección que mencionamos durante el periodo (2003-2015) puede visualizarse en la red de programas generados que se encuadran dentro de los ejes: Argentina Trabaja, Familia Argentina, Argentina Organiza y Argentina Creativa. Dentro de cada uno de estos ejes se encuentran los programas y proyectos pertinentes a cada área, vigentes al día de hoy. Es decir que los programas de ingresos operan en conjunto con otras variables. En palabras de Alicia Kirchner, Ministra de Desarrollo Social (2006-2015):

Este nuevo Proyecto Nacional, Popular y Democrático, tiene entre sus ejes principales la recuperación de la política como herramienta de transformación social; la reindustrialización del país con la consecuente generación de puestos de trabajo; el fortalecimiento del mercado interno de la mano de una decisiva política redistributiva; y el mejoramiento de la infraestructura en todo el territorio nacional a través de la inversión en obra pública más alta de las últimas décadas.

Otro de los ejes fundamentales de este camino de inclusión fue el cambio de paradigma en las políticas sociales, desde las que asumimos a cada uno de los ciudadanos como sujetos titulares de derechos, lo que nos permitió implementar diversas políticas orientadas a mejorar las condiciones de vida de los sectores más vulnerables de la sociedad. (Ministerio de Desarrollo Social, 2015: 1).

Con el fin de extender las asignaciones familiares a niños y adolescentes residentes en Argentina cuyos padres se encontraran desocupados o en trabajando bajo la modalidad de la informalidad, en el año 2009 por medio del Decreto N°1602/2009 que modifica a la Ley N°24.714, y el posterior Decreto N°446/2011 del año 2011, quedan instituidas respectivamente la Asignación Universal por Hijo, a partir de ahora AUH, y Asignación por Embarazo para la Protección Social. Ambas asignaciones son de carácter no contributivo. Los artículos 14 bis, 14 ter, 14 quater ,14 quinquies, y 14 sexies de la ley detallan los requerimientos necesarios para adquirir la prestación y el modo de transferencia monetaria. Al ser asignaciones que se otorgan por niño, se asegura un ingreso familiar al hogar que no depende de las fluctuaciones macroeconómicas, como si lo haría una transferencia para un emprendimiento productivo, como señala Maurizio (2009).

La AUH puede encuadrarse dentro de las transferencias monetarias no contributivas condicionadas, ya que dentro de los requerimientos para el acceso a la asignación se encuentran la asistencia escolar entre los cinco y dieciocho años, y en cuanto a la salud, para los menos de seis años se exige tener el calendario de vacunación al día y estar inscriptos en el Plan Nacer, y para los niños entre seis y dieciocho años se exige tener el esquema de vacunación completo y los controles de salud completos. Los destinatarios son hijos menores de edad de trabajadores desocupados, informales o domésticos con un salario igual o menor al salario mínimo, y monotributistas sociales. En el caso de la Asignación por Embarazo el único requerimiento es tener el esquema de vacunación y controles médicos al día.

El Plan PROGRESAR creado en el año 2014, se inscribe dentro de las prestaciones no contributivas, destinadas a jóvenes entre dieciocho y veinticuatro años, que no se encuentren trabajando o que lo hagan de manera informal o formalmente pero con salarios menores a tres salarios mínimo, vital y móvil. Además deben presentar la constancia de alumno regular.

Al ser asignaciones direccionadas a la niñez y juventud, no sería razonable que la contraprestación por la asignación fuera laboral, como en los planes incorporados en la década del 90 hasta el año 2002. El establecimiento de condicionalidades en el otorgamiento de las transferencias puede ser visto como un medio para evitar el traspaso de la pobreza entre generaciones. Sin embargo, al exigir condiciones de escolaridad e higiene, implica que deben existir centros de salud y educación en las zonas de residencia de los beneficiarios, por lo cual hay una presión sobre el sistema de salud y educación en estos términos. De todos modos, en términos generales, podemos sostener que en el periodo 2003-2015, hubo una aproximación a la neo-universalización de las transferencias monetarias sobre todo en niñez, y que el paradigma de la focalización fue dejándose de lado. La universalización a su vez, reduce el rol de cualquier intermediario en la distribución de las asignaciones.

  1. El futuro de las transferencias monetarias: Gobierno de Cambiemos

La asunción de un nuevo presidente en Diciembre de 2015, con un mensaje opositor al gobierno predecesor, abre los interrogantes sobre cómo se verán afectadas las transferencias monetarias dentro de la política asistencial de nuestro país.

El mensaje de “el cambio” que atravesó toda la campaña electoral de Cambiemos puede interpretarse como una contra reforma a la contra-reforma del periodo kirchnerista, por el hecho de que se plantea una ruptura con el ciclo anterior criticando de manera explícita la manera de ejercer el gobierno durante la hegemonía kirchnerista. De la misma manera que el kirchnerismo lo hizo con el menemismo y la hegemonía neoliberal. Además una contra reforma a la Contra-reforma en términos lingüísticos implicaría una afirmación de La Reforma. En este sentido nos interesamos en el área de la protección social, para poder iluminar si en los términos de política social, el cambio propuesto se inclina hacia una vuelta a la focalización o a una profundización de la universalización iniciado en los periodos presidenciales predecesores.

El 10 de Diciembre de 2015, en el discurso de asunción del presidente Mauricio Macri, el tema de la protección social estuvo presente. El presidente mencionó que dentro de los principales objetivos postulados para este nuevo ciclo, la pobreza cero era uno de ellos, junto con la derrota del narcotráfico y la unión de los argentinos. Frases como la siguiente reflejan este objetivo:

Hablar de pobreza cero es hablar de un horizonte, de la meta que da sentido a nuestras acciones. Nuestra prioridad será lograr un país donde cada día haya más igualdad de oportunidades, en el que no haya argentinos que pasen hambre, en el que todos tengamos la libertad de elegir dónde vivir y desarrollar nuestros sueños.

(La Nación, 10/12/2015)

Además mencionó la urbanización de villas y la generación de puestos de trabajo como la clave para erradicar la pobreza. Por otro lado, incorporó el tema de la educación, y su relación con una ética del crecimiento y la superación, es decir, con una inclinación a una mirada meritocrática. La meritocracia es uno de los valores que puede rastrearse a lo largo de la campaña electoral también.

El 1 de Marzo en la apertura de las sesiones del congreso de la Nación, transcurridos tres meses desde su asunción, el presidente dio un discurso en el cual mencionó que la herencia que el antiguo gobierno había dejado contaba, dentro de otras cosas, con una “inaceptable cantidad de compatriotas en la pobreza, instituciones sin credibilidad y un Estado enorme que no ha parado de crecer y no brinda mejores prestaciones” (La Nación, 1/3/2016). Por otro lado, criticó la inversión hecha en escuelas, hospitales y seguridad, así como la inversión para combatir la pobreza e indigencia estructurales, catalogándola como excesiva. Siguiendo en la misma línea criticó la suba de precios señalando que afectaba directamente a la población más vulnerable, y señaló que el Estado en los últimos años se había plagado de “clientelismo, despilfarro y corrupción” (La Nación, 1/3/2016). En suma, englobó estas críticas bajo el lema de que un mayor gasto público no había implicado mejores políticas públicas. Nuevamente mencionó la centralidad del trabajo como la clave para combatir la pobreza. A su vez, la importancia de la educación y la propuesta de su obligatoriedad a partir de la edad de tres años. En relación a las asignaciones monetarias, anunció que implementaría la actualización automática de los montos de las jubilaciones, de las asignaciones familiares y de la asignación universal por hijo. En relación a las asignaciones familiares indicó que 1.200.000 niños pasarían a ser incluidos en ellas y que 1.600.000 niños que ya estaban incluidos en ellas, pasarían a cobrar el monto máximo. En este sentido mencionó el proyecto de Elisa Carrió sobre Ingreso Universal a la Niñez, y sostuvo que sería un objetivo para concretar al final de su gestión.

Analizando la retórica podemos inferir que detrás de los discursos hay una visión de que los ciclos anteriores fueron poco eficaces y eficientes en el combate de la pobreza y en el manejo del Estado, razones similares a las invocadas por el menemismo a la hora de aplicar las reformas estructurales. Por otro lado se puede notar un gran hincapié en la centralidad del trabajo como fuente de ingreso a la ciudadanía, por lo que nos animamos a decir que podría llegar a traducirse en contraprestaciones laborales a cambio de transferencias monetarias no contributivas, como en el Plan Trabajar o el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Sin embargo hay una aproximación a la universalización de las transferencias relacionadas a la niñez por medio de la recuperación del proyecto del Ingreso Universal a la Niñez presentado por Elisa Carrió.

Tomando en cuenta las acciones concretas del nuevo gobierno en el área de la protección social, podemos identificar el Decreto N°593/2016 por el cual se modifica el Régimen de Asignaciones Familiares sumando un inciso al primer artículo de la ley que  crea un “subsistema contributivo de aplicación a las personas inscriptas y con aportes realizados en el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS) establecido por la Ley N° 24.977, sus complementarias y modificatorias” (Decreto N° 593, 2016). Por medio del Decreto N° 492/2016, se establece el límite a los ingresos mínimos y máximos en $200 y $60.000 para las categorías de: trabajadores que presten servicios remunerados en relación de dependencia en la actividad privada y los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, y beneficiarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez. Además por medio de los mismos decretos, se fijan los montos de las prestaciones destinadas a los mismos. El Decreto 492/2016 justifica la modificación de los rangos, topes y montos, “a fin de adecuarlos a la evolución de los salarios en los últimos tiempos en el mercado laboral, compensando la pérdida de las prestaciones por el incremento de los mismos” (Decreto N° 492, 2016).

Otro decreto promulgado en esta etapa es el Decreto 591/2016 que establece el pago de un subsidio extraordinario de $500 destinado a: “los jubilados y pensionados que cobran el haber mínimo, los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo, los titulares de pensiones no contributivas por vejez, invalidez, a madres de SIETE (7) hijos o más y pensiones graciables y los beneficiarios de pensiones honoríficas de Veteranos de la Guerra del Atlántico Sur” (Decreto N° 591, 2016). En cuanto a la economía familiar de: los jubilados y aquellos pensionados que cobren el haber mínimo, los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la Asignación por Embarazo, y las pensiones no contributivas nacionales, el Poder Ejecutivo promulgó en Junio de este año (2016) un proyecto por el cual se instaura la devolución de un 15% de las compras hechas con las tarjetas de débito con las que se cobran las prestaciones.

A grandes rasgos en términos normativos y legislativos podemos visualizar que se han hecho modificaciones al régimen de asignaciones vigente hasta el momento, por medio de las cuales se amplió el universo de beneficiarios a los hijos de monotributistas, se introdujo la actualización de los topes y montos, lo que nos impulsa a indicar que el gobierno se estaría inclinando por la universalización de las asignaciones más que su focalización. Las condicionalidades de las asignaciones no fueron modificadas, por otro lado.

Reflexiones finales

Para poder entender el futuro de la protección social, específicamente las transferencias monetarias, ante la asunción del nuevo gobierno de Cambiemos en nuestro país, fue necesario hacer un breve recorrido sobre la evolución de la protección social en la literatura y la experiencia latinoamericana. A partir de este punto introdujimos la temática de la protección social como una necesidad subyacente a toda sociedad y Estado que surge como consecuencia de la inseguridad social. Esta base nos permitió introducirnos en la protección social Argentina y los tipos de transferencias monetarias (contributivas y no contributivas) que fueron aplicadas durante La Reforma y la Contra-reforma para asistir a los ciudadanos desprotegidos. Por último, tomando el periodo inaugurado en Diciembre de 2015, con la asunción del  gobierno de Cambiemos analizamos en términos retóricos y normativos los cambios introducidos en los regímenes de asignaciones.

Tomando únicamente estos dos últimos aspectos, nos inclinamos a pensar que la protección social en la Argentina seguirá por el camino de la universalización iniciado durante el kirchnerismo. Tanto en los discursos como en el aspecto legal, se apuesta una profundización de la Asignación Universal por Hijo tomando como horizonte, y objetivo para el fin de la gestión, el Ingreso Universal a la Niñez. En estos términos, no estaríamos en presencia de una contra reforma a la Contra-reforma (por lo menos no, en el área de la protección social), por más que la oposición al gobierno anterior esté altamente visibilizada. El Ingreso Universal a la Niñez para todos los niños nacidos y residentes en la Argentina implicaría verdaderamente una política universal que eliminaría cualquier estigmatización negativa, y aseguraría una igualación de base para el ingreso social a los niños, independientemente de la situación económica y laboral de sus padres.

En relación al énfasis puesto en la meritocracia y el trabajo como salida de la pobreza, podemos pensar que con el fin de promover el desarrollo de las capacidades tanto intelectuales como productivas de los sujetos, se incurra nuevamente en la introducción de condicionalidades en las transferencias monetarias vinculadas a la contraprestación laboral, como en el Plan Trabajar o el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Las condicionalidades relacionadas a niños y adolescentes, con respecto a salud y educación no fueron modificadas hasta el momento.

El trabajo que hemos realizado no hace un análisis sobre factores económicos involucrados en el financiamiento e impacto de las transferencias monetarias, ya que elegimos centrarnos sobre el eje analítico-teórico. A pesar de ello, sería interesante tomar como línea de trabajo futura de qué manera impactan las transferencias monetarias sobre las economías familiares de los beneficiarios, y de qué manera las condiciones económicas a nivel nacional, como inflación o recesión, impactan sobre la efectividad de las transferencias en el combate de la pobreza.

Por otro lado sería enriquecedor analizar el sistema educativo y el sistema de salud como factores vinculados al sistema de transferencias monetarias, ya que las asignaciones no contributivas involucran requisitos ligados a estas áreas, los cuales de no estar asegurados implicarían un obstáculo para la obtención de las transferencias así como la exclusión de esos niños, adolescentes o embarazadas de esta prestación. Es decir que en pos de la universalización de la protección social, estas áreas deben ser tenidas en cuenta.

 

Lucía Cullen

 

Referencias

Castel, R. (2004). La inseguridad social. Buenos Aires: Manantial.

Clemente, A. y Maglioni, C. La protección social. Tensiones conceptuales entre seguridad y ayuda social en clave regional. Revista Estado y Políticas Públicas, (6), 21-37.

Cruces, G. y Gasparini, L. (2010). Las Asignaciones Universales por Hijo: impacto, discusión y alternativas. CEDLAS, (102). La Plata: UNLP.

Danani, C. (2012). Procesos de reformas y configuración de un nuevo régimen de política social: el trabajo, la seguridad social y los planes sociales en Argentina. Revista de Ciencias Sociales, 135-136, (No. Especial), 59-72.

Decreto N° 492/2016. Boletín Oficial, Buenos Aires, Argentina, 17 de Marzo de 2016.

Decreto N° 591/2016. Oficial, Buenos Aires, Argentina, 18 de Abril de 2016.

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Discurso completo de Mauricio Macri ante la Asamblea Legislativa. (1 de marzo de 2016). La Nación. Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1875715-discurso-completo-de-mauricio-macri-ante-la-asamblea-legislativa

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Transcripción completa del discurso de Mauricio Macri. (10 de diciembre de 2015). La Nación. Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1852996-transcripcion-completa-del-discurso-de-mauricio-macri

[1] Para más información acerca del alcance que tuvieron las prestaciones no contributivas en América Latina recomendamos ver: Maurizio, R. (2009). Políticas de transferencias monetarias en Argentina. Una evaluación de su impacto sobre la pobreza y la desigualdad y sus costos. En S. Keifman (comp.), Reflexiones y propuestas para mejorar la distribución del ingreso en Argentina. OIT.

[2] Incluimos este periodo presidencial junto con los gobiernos menemistas ya que se encuentran dentro de lo Clemente y Maglioni (2016) engloban dentro de la etiqueta de la convertibilidad, que se encuentra vinculado con La Reforma de Danani (2012).

[3] Para ampliar información sobre las estadísticas en este periodo, recomendamos ver: Médici, F., Agis, E., Panigo, D. y Cañete, C. (2011). Los Programas de transferencias condicionadas de ingresos en la convertibilidad y la postconvertibilidad. En A. L. Robba y J. S. Fraschina (comps.), Los dos modelos económicos en disputa. Buenos Aires: Prometeo.

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